Concessionária é isenta de emolumentos ao registrar carta de adjudicação em razão de desapropriação
A isenção de emolumentos do Estado de São Paulo e suas autarquias estende-se à concessionária que promove desapropriação no interesse do poder concedente.
O Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça de São Paulo decidiu que a isenção de emolumentos prevista em favor do Estado de São Paulo e suas autarquias alcança a concessionária de serviço público que ajuíza ação de desapropriação no interesse do poder concedente, com vistas à incorporação do bem ao patrimônio de autarquia, sendo irrelevante que a própria concessionária apresente a carta de adjudicação a registro.
O que estava em discussão?
Uma concessionária de serviço público rodoviário ajuizou ação de desapropriação em comarca do interior paulista, no exercício da concessão que lhe fora outorgada para a operação de rodovia estadual. O bem expropriado deveria ser incorporado ao patrimônio do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo, autarquia estadual e poder concedente, conforme expressamente consignado na sentença expropriatória. Obtida a carta de adjudicação, a concessionária a apresentou ao Oficial de Registro de Imóveis para o registro do domínio em nome da autarquia.
O Oficial qualificou negativamente o título, com a exigência de recolhimento dos emolumentos. Inconformada, a concessionária requereu a suscitação de dúvida, sustentando a isenção prevista na Lei Estadual n. 11.331/2002. O Juiz Corregedor Permanente julgou a dúvida procedente, ao fundamento de que a concessionária, pessoa jurídica de direito privado, não estaria abrangida pelo regime subjetivo de isenção. A concessionária apelou ao Conselho Superior da Magistratura.
A controvérsia devolvida ao Conselho Superior estava em saber se a isenção subjetiva de emolumentos do Estado e suas autarquias estende-se à concessionária quando esta atua, por força de lei e contrato, no interesse do poder concedente, e se a apresentação do título a registro pela concessionária descaracteriza a aplicação da isenção.
Como funciona a desapropriação promovida por concessionária de serviço público?
A concessão de serviço público é figura prevista no artigo 175 da Constituição Federal e regulada pela Lei n. 8.987/1995. Por meio dela, o poder concedente, que pode ser a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, delega a particular, mediante licitação, a prestação de serviço público de sua titularidade, com remuneração paga, em regra, pelos próprios usuários. O concessionário não se torna proprietário do bem afetado ao serviço, mas o opera, mantém e devolve ao concedente ao final do contrato.
Em concessões rodoviárias, o objeto inclui não apenas a operação da rodovia existente, mas também sua expansão e modernização, atividades que muitas vezes exigem aquisição de novas faixas de domínio. A Lei n. 8.987/1995, no artigo 31, inciso VI, atribui à concessionária a incumbência de promover as desapropriações e constituir as servidões autorizadas pelo poder concedente, na forma prevista no edital e no contrato. A delegação opera por força de lei, e a concessionária ajuíza a ação, conduz o processo, deposita a indenização e, ao final, obtém em juízo a transferência forçada do bem.
A concessionária não adquire o imóvel para si. No caso, o bem expropriado destinava-se ao Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo, autarquia estadual e poder concedente, conforme expressa disposição da sentença expropriatória. A concessionária atuou no processo no desempenho da concessão de serviço público que lhe fora outorgada, em favor do patrimônio do ente concedente, e não do próprio. O capeamento formal do título em nome da concessionária era reflexo do polo ativo cadastrado no processo, sem alterar a destinação substantiva do bem fixada na decisão judicial.
A atuação delegada não se exaure com o trânsito em julgado da sentença expropriatória. Só com o registro da carta de adjudicação em nome da autarquia se considera ultimado o processo expropriatório, com a publicidade registral que torna o domínio oponível a terceiros. A apresentação do título a registro é, portanto, etapa final dessa competência executória delegada, e não ato autônomo da concessionária em interesse próprio.
Como a Lei Estadual de Emolumentos trata a isenção dos entes públicos?
Os emolumentos são a remuneração devida aos serviços notariais e de registro pelos atos que praticam. No Estado de São Paulo, a matéria é disciplinada pela Lei Estadual n. 11.331/2002, que fixa os valores e estabelece as hipóteses de não incidência e de isenção. O artigo 8º, parágrafo único, da lei dispensa o Estado de São Paulo e suas respectivas autarquias do pagamento de emolumentos, em regra de isenção subjetiva. A desoneração se vincula à pessoa beneficiária do ato, e não à natureza ou à finalidade do título.
Artigo 8°. A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, e as respectivas autarquias, são isentos do pagamento das parcelas dos emolumentos destinadas ao Estado, à Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado, ao custeio dos atos gratuitos de registro civil e ao Fundo Especial de Despesa do Tribunal de Justiça.
Parágrafo único. O Estado de São Paulo e suas respectivas autarquias são isentos do pagamento de emolumentos.
A interpretação dessa norma sujeita-se ao comando do artigo 111, inciso II, do Código Tributário Nacional, segundo o qual a legislação tributária que disponha sobre outorga de isenção deve ser interpretada literalmente.
Art. 111. Interpreta-se literalmente a legislação tributária que disponha sobre:
I - suspensão ou exclusão do crédito tributário;
II - outorga de isenção;
III - dispensa do cumprimento de obrigações tributárias acessórias.
A questão jurídica do caso está em saber se a isenção, sendo subjetiva e de interpretação literal, alcança o título apresentado a registro pela concessionária, pessoa jurídica de direito privado não mencionada no enunciado da lei, mas que atua em favor da autarquia isenta. Em desapropriações rodoviárias paulistas, geralmente o decreto estadual declara a utilidade pública dos imóveis necessários ao serviço, autoriza a concessionária a promover a desapropriação e determina que a carta de adjudicação seja expedida em nome do Departamento de Estradas de Rodagem. A concessionária conduz o processo expropriatório e apresenta o título a registro, mas o domínio se transfere ao patrimônio da autarquia.
Por que a concessionária goza da isenção quando atua em favor da autarquia?
O Conselho Superior da Magistratura, em julgados anteriores, vinha negando a isenção em hipóteses como a destes autos. Entendia-se que o título expedido em nome da concessionária, pessoa jurídica de direito privado, não se enquadrava no regime subjetivo da Lei Estadual n. 11.331/2002, e que a norma de isenção, por sua natureza, deveria ser interpretada de forma restritiva (Apelação Cível n. 1004289-58.2021.8.26.0604, Conselho Superior da Magistratura, Relator Corregedor-Geral da Justiça Fernando Torres Garcia, julgada em 27.09.2022).
No entanto, a Corregedoria-Geral da Justiça, em decisões mais recentes, firmou orientação diversa. Reconheceu que a concessionária, por imposição legal, ajuíza a ação expropriatória no interesse do poder concedente, para incorporar o bem ao patrimônio da autarquia, e que a atribuição delegada não se encerra com a procedência da ação, alcançando o registro da carta de adjudicação em nome da autarquia. Ainda que o título seja apresentado pela concessionária, a apresentação ocorre por força de lei e no interesse do beneficiário substantivo, em favor de quem o domínio será declarado (Parecer 621/2024-E, Juiz Assessor da Corregedoria Carlos Henrique André Lisboa, aprovado pelo então Corregedor-Geral da Justiça Francisco Loureiro em 26.09.2024).
No julgamento ora examinado, o Conselho Superior da Magistratura alinhou-se à orientação da Corregedoria-Geral. A relatora destacou que o foco da qualificação registral, no que respeita à isenção, deve recair sobre o beneficiário substantivo do título, e não sobre quem o apresenta a registro. A especialização subjetiva do título, categoria que designa a identificação precisa do adquirente do bem para fins registrais, é definida pela sentença expropriatória, que determina a quem o domínio se transfere. No caso, a sentença identificava a autarquia estadual como adquirente do bem, e o capeamento formal do título em nome da concessionária era mero reflexo do polo ativo cadastrado no processo.
A aparência formal do título não altera sua substância. O ato de registro cuja autorização se requeria era o registro do domínio em nome da autarquia. Para todos os efeitos práticos, o ato beneficiava ente isento, e a isenção subjetiva da Lei Estadual n. 11.331/2002 alcançava o beneficiário substantivo independentemente do veículo formal de apresentação.
A apresentação do título pela concessionária é desdobramento lógico de sua incumbência legal, e não escolha discricionária. A Lei n. 8.987/1995, no artigo 31, inciso VI, impõe à concessionária o dever de promover as desapropriações autorizadas pelo poder concedente, e a atuação delegada compreende todos os atos necessários à ultimação do processo expropriatório, inclusive o registro.
A Corregedora-Geral também rejeitou a invocação, pelo Oficial, de cláusula do contrato de concessão atribuindo à concessionária as despesas das desapropriações. A relatora observou que a cláusula opera no plano da relação interna entre as partes do contrato, ou seja, entre concessionária e poder concedente, e diz respeito à divisão de encargos econômicos entre elas. O Oficial é terceiro ao pacto de concessão e não pode invocá-lo para afastar a aplicação de regime tributário previsto em lei. A relatividade dos contratos veda que o instrumento contratual produza efeitos sobre terceiros estranhos ao ajuste, e a isenção tributária, prevista em norma legal, não pode ser excluída por convenção interna entre as partes.
Como concluiu o Conselho Superior da Magistratura?
O Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça de São Paulo, sob relatoria da Corregedora-Geral da Justiça Silvia Rocha, deu provimento à apelação da concessionária para reformar a sentença de primeiro grau e conceder a isenção de emolumentos para o registro da carta de adjudicação.
Dessa forma, a isenção de emolumentos prevista em favor do Estado de São Paulo e suas autarquias estende-se à concessionária de serviço público que promove desapropriação em defesa do patrimônio do poder concedente, sendo a apresentação do título a registro pela concessionária mero desdobramento de sua incumbência legal, sem aptidão para descaracterizar a isenção do beneficiário substantivo. Cláusula do contrato de concessão sobre a divisão de despesas entre as partes contratuais não pode ser invocada por terceiro ao pacto para afastar a aplicação do regime legal de isenção.
Cf. TJSP, Conselho Superior da Magistratura, Apelação Cível, Relatora Corregedora-Geral da Justiça Silvia Rocha, processo n. 1013075-04.2024.8.26.0114, julgado em 06.05.2026.
Em destaque:
A isenção de emolumentos do Estado de São Paulo e de suas autarquias estende-se à concessionária de serviço público que promove desapropriação no interesse do poder concedente, com vistas à incorporação do bem ao seu patrimônio, sendo irrelevante que a própria concessionária apresente a carta de adjudicação a registro, pois o beneficiário substantivo do título é o ente público isento.